Curtinhas nº 62
O ESTADO SOMOS NÓS - II
v No português vernáculo tornou-se comum designar por Estado, indistintamente, o Governo e o aparelho administrativo do Estado, a Administração Pública. Esta confusão, mesmo quando não seja propositada, tem consequências nefastas: (a) fragiliza o processo de prestação de contas (accountability) por parte do Governo e dos outros órgãos do Estado; (b) prejudica o relacionamento entre órgãos de soberania e, por aí, a governação (governance); (c) ao colocar a tónica no Governo, inverte a hierarquia das competências constitucionais.
v Por cá, é frequente subtrair-se ao debate e ao escrutínio certos actos do Governo (e da Administração Pública) com o argumento de que isso prejudicaria o supremo interesse do Estado. Quando tal acontece, o Agente (o Governo, a Administração Pública) furta-se ao dever de prestar contas àqueles em nome dos quais age (a Entidade Principal, o Estado, a fonte dos poderes que o Agente exerce) - e fica escancarada a porta para os conflitos de interesses.
v Recordo que o princípio inspirador dos Estados modernos é ainda: No taxation without representation. Isto significa, entre outras coisas, que os meios reclamados em programa por quem exerça os atributos do poder (e obtidos a partir dos impostos ou da Dívida Pública – o que é dizer, dos impostos futuros) devem ser explicados e justificados perante aqueles que os irão proporcionar – para que eles ajuízem: (a) a priori, da pertinência dos fins escolhidos e da adequação dos recursos solicitados; (b) a posteriori, do modo como o Agente usou os meios colocados à sua disposição para atingir esses fins.
v Ora, afectar meios a fins é desenhar funções. Entre nós, quanto a isto, o raciocínio não poderia ser mais linear: (a) serviços que interessem à generalidade da população são, por definição, funções públicas; (b) as funções públicas só podem ser convenientemente exercidas por funcionários públicos; (c) não há lugar a conflitos de interessesquando as funções públicas são desempenhadas por funcionários públicos (corolário óbvio da confusão entre Estado e Governo/Administração Pública).
v À primeira vista, parece estranho que ninguém jamais se interrogue sobre o bom fundamento de uma tese (e das suas premissas) que dispersa a acção governativa (governance) até aos limites do imaginável e a tem tornado tão caracteristicamente disfuncional.
v Mas um segundo olhar revela imediatamente porquê: (a) uns, vêem aqui uma fonte inesgotável de oportunidades para ampliarem e aprofundarem o poder que já exercem, sem terem que dar mais explicações – o engrandecimento fácil da sua condição de ricos-homens; (b) outros, um emprego para a vida, com reforma assegurada – um comendatio nos dias que correm.
v E um comendatio suave. Emprego para a vida e reforma garantida estarão sempre a recato das arbitrariedades do patrono. Algo que não o incomodará por aí além, já que empregos e reformas (como tudo o resto, aliás), dele e da sua clientela, sairão sempre do bolso dos contribuintes que forem apanhados a jeito.
v Afinal, privilégios proporcionados por um Estado que é constitucional na forma, mas que, visto como alter ego do Governo, se aferra ao absolutismo na sua prática diária. Um Estado cujos cidadãos, lá no íntimo, continuam a considerar o equilíbrio orçamental e a equidade fiscal exigências absurdas "da Europa". Já era assim no séc. XVIII.
v Como saber, porém, quais as funções de interesse geral que ficam melhor servidas se forem subtraídas ao mercado e confiadas a um aparelho administrativo financiado com impostos? A que critério recorrer para identificar, de entre as funções de interesse geral, aquelas que são verdadeiramente funções públicas?
v Uma breve reflexão levar-nos-á a funções de interesse geral onde a simples possibilidade de ocorrerem conflitos de interesses é de tal modo perniciosa que será imprescindível sujeitá-las ao princípio da exclusividade – e penalizar com severidade todos os que violem este princípio. Essas serão as funções públicas.
v Caem na categoria de funções públicas as tradicionais funções de soberania: (a) o relacionamento com outros Estados (o que envolve a Representação Externa e a Segurança Externa); (b) a Segurança Interna e a Preservação da Ordem Pública; (c) a produção de normas jurídicas (incluindo a regulação); (d) a Administração da Justiça; (e) a organização e manutenção do processo de decisão política (incluindo o preenchimento dos órgãos do Estado).
v Mas aí pertencem também: (f) a supervisão; (g) a liquidação e cobrança de impostos (e de outros tributos); (h) a gestão da Dívida Pública; (i) a gestão corrente dos meios afectos às funções públicas (designadamente, pessoal, património e recursos financeiros).
v E é precisamente porque os agentes de funções públicas se encontram sujeitos tão estritamente ao princípio da exclusividade que o seu regime laboral (estatuto remuneratório, condições de previdência social, etc.) deverá ter uma natureza absolutamente excepcional - muito próxima, aliás, do comendatio (aqui justificado pela exclusividade que isola essas pessoas do mercado). Regime demasiado custoso para funçõesonde os conflitos de interesses não são susceptíveis de provocar tanto dano.
v Naquelas outras funções de interesse geral que envolvam a prestação de serviços individualizados (como é o caso da Saúde e da Educação), será preferível atribuir ao aparelho administrativo do Estado o papel de financiador, mas não de prestador. Ou seja, o Estado organiza-se parai actuar como intermediário financeiro (que recolhe fundos aqui para os aplicar acolá), se necessário como investidor (em edifícios e equipamentos) - sem pretender subordinar à hierarquia da sua administração e ao princípio da exclusividade aqueles que se proponham prestar esses serviços. Aqui, a contratualização será a regra.
v Estou em crer que a identificação criteriosa – e mais sensata - do que sejam funções públicas (aquelas que bulam com a organização política da sociedade) contribuirá para a maior eficiência dos órgãos do Estado e tornará mais claras e compreensíveis as contas prestadas – um dos pilares da representation.
v Aliás, este processo parece ter começado já, depois de muitos e bons anos (e não só desde 1974) com sucessivos Governos a esbracejar, quais sinaleiros, tentando abarcar tudo e ir a todas; e com sucessivos Ministros das Finanças a falarem de cátedra sobre iniciativa privada – mas a esquecerem-se de fazer justamente aquilo para que tinham sido empossados: liquidar correctamente os impostos e cobrá-los em devido tempo (o caos em que se encontrava a administração fiscal era bem patente no Prospecto da operação de titularização dos créditos fiscais (DEZ2003 / ABR2004); só não viu quem não quis ver).
v A pedido de vários Governos europeus, começou-se pela taxation – e com um rigor até agora desconhecido entre nós. Seria excelente que a representation lhe seguisse os passos, sem demora e com igual rigor.
Agosto de 2008
A. PALHINHA MACHADO
