Tutti buona gente
v Para lá de umas alfinetadas na litania típica da dismal science (leia-se: teoria económica), o que eu quis deixar claro no escrito anterior é que, sem instrumento cambial, redução da Dívida Externa e equilíbrio orçamental são objectivos que a dinâmica da liquidez se encarrega de tornar incompatíveis. Mas a sábia, prudente e laboriosa Europa, bem acolitada pelo FMI, insiste na mezinha.
v Quer um exemplo, Leitor? Aí vai. No ajustamento que se seguiu à 2ª Carta FMI (1983-1985), em contexto completamente diferente do actual (a Dívida Externa era insignificante; existia moeda para desvalorizar; a importação de mercadorias e a exportação de capitais puderam ser sujeitas a controlos administrativos muito apertados), o financiamento monetário da despesa pública cresceu desmesuradamente (o Balanço do BdP mais que sextuplicou). E a liquidez na economia só não conheceu igual expansão porque foram estabelecidos os célebres limites de crédito. Mesmo assim a inflação foi brutal: havia liquidez, só não havia poder de compra.
v O alvo da austeridade foi a Balança de Pagamentos, não a procura interna (sustentada pelos gastos públicos) - e muito menos a Dívida Pública, que o BdP financiava sem peias. A crise era profundamente sentida porque:
(i) a inflação corroía os rendimentos; e
(ii) não havia medidas específicas que compensassem uma distribuição do rendimento nominal que o crescente desemprego tornava cada vez mais assimétrica.
v Esta fixação no deficit orçamental é fruto daquilo que designo por “ilusão das simetrias” tão do agrado das mentes voluntariosas. Explicando por miúdos: no caso concreto, esta ilusão leva a crer que, se a Dívida Pública não é mais do que o acumular de deficits orçamentais, ano após ano, então, para diminui-la, só há que trilhar o caminho inverso (gerar superavits orçamentais). Voilà! Como se vê pelo que está a acontecer em Portugal, o remédio não é assim tão simples.
v Mas a laboriosa Europa vai mesmo mais longe. A salvação de povos esbanjadores como nós, portugueses, está num singelo golpe de caneta: inscrever na Constituição um limite (em % do último PIB nominal conhecido, presumo) que o deficit orçamental não poderá exceder nunca.
v Começa que o PIB só se conhece com algum rigor 2 anos passados. Assenta-se a regra sobre estimativas manipuláveis, para resolver o problema de relacionar realidades que o tempo separa?
v Para povos mais cumpridores, como os bisonhos germânicos, é impensável que a execução orçamental atire o deficit inicialmente previsto para níveis ainda mais negativos. Daí se sujeitar os orçamentos nacionais ao escrutínio da burocracia comunitária, antes de os parlamentos desses países conhecerem os mais lídimos propósitos dos seus Governos.
v Seria, certamente, mais sensato deixar bem claro que tal limite é para ser respeitado, quer ex ante (no OGE), quer ex post (na Conta do Estado), roubando assim espaço de manobra à criatividade de Governos mais meridionais e imaginativos. Seria...se se tratasse de uma boa solução. Mas será?
v O deficit orçamental é, desde logo, um indicador frágil para o que se pretende. É um conceito contabilístico que depende tanto dos critérios que forem adoptados para classificar receitas e despesas, como da coerência com que esses critérios sejam aplicados (a “velha” questão da comparabilidade ao longo do tempo e entre países).
v Veja-se, por exemplo, o que se passou com a transferência dos Fundos de Pensões da Banca para a esfera do Estado: contabilizaram-se como receitas correntes os activos que capitalizavam esses Fundos, mas nem sequer se mencionou em nota de pé de página a responsabilidade com as pensões futuras que o Estado (isto é, “We, the People”) estava a assumir por inteiro - dando-se de barato o correspondente acréscimo da Dívida Pública. Vale a pena recordar que uma habilidade semelhante levou Nick Leeson (o maroto que rebentou com o Banco Baring’s) à prisão por uns anitos.
v Vulnerável a manipulações, o deficit orçamental não reflecte o modo como o Governo financia a despesa pública: se com impostos, se com mais Dívida Pública. Ora, o que está à vista de todos, e é verificável sem apelo nem agravo, são as variações no stock da Dívida Pública - e mesmo essas também manipuláveis por Governos que não se importam de ser maus pagadores.
v Se se quisesse, realmente, pôr a casa em ordem, haveria que fixar:
(i) um limite absoluto para o stock da Dívida Pública Externa;
(ii) um limite absoluto para o acréscimo anual da Dívida Pública;
(iii) uma margem de segurança para o stock da Dívida Pública (a utilizar, apenas, quando a recessão batesse à porta);
(iv) regras estritas sobre o prazo máximo de pagamento das despesas públicas (abrangendo a Administração Pública e o Sector Empresarial do Estado);
(v) a criminalização de qualquer manipulação no reconhecimento contabilístico de receitas e despesas orçamentais. Só com o deficit orçamental não se vai lá (a Madeira é um excelente case study de tudo isto).
v Regressando à “nossa” crise: Na sua origem estão uma tese académica que teve vencimento na Constituição de 1976, e uma prática política que todos tolerámos. Curiosamente, de sinal contrário.
v A tese foi a do “orçamento universal”: todas as receitas fiscais para dentro do caldeirão, onde cada despesa pública ia metendo a sua colherada. Tese oportuna, porque repudiava ostensivamente a política orçamental do Estado Novo, baseada em Organismos Autónomos, com receitas próprias consignadas às suas respectivas finalidades. O resultado foi ir-se desviando o “bolo fiscal” assim avolumado, ora para aqui, ora para acolá, ao sabor dos interesses de momento - sem a visão de futuro que a modalidade anterior, mal ou bem, acolhia.
v De alguma maneira, o OGE era gerido como um restaurante votado à insolvência: Havia dinheiro na caixa? Gastava-se – sem preocupações quanto à continuidade do negócio e às facturas por pagar. E, como em qualquer restaurante mal gerido, os fornecedores eram os primeiros a sentir na pele o desgoverno.
v Os Governos, uns após outros, caprichavam em pagar mal, sem se aperceberem de dois efeitos perversos para o equilíbrio futuro das Contas Públicas: (i) a lista de fornecedores ia-se reduzindo - e o poder negocial do Estado diminuía a olhos vistos; (ii) as actividades centradas na despesa pública iam ficando esfrangalhadas – acabando por levar sumiço.
v Uma Administração Pública a pagar a tempo e horas (no máximo, a 60 dias) não resolveria a actual crise, mas contribuiria para atenuar a quebra de liquidez que decorre do programa da troika – e, milagre! não engrossaria o deficit orçamental. Porque não se faz? Por desleixo? Ou porque não vem nos manuais?
v Desde os anos ‘90 a referida tese começou a ser minada, precisamente, pela prática da desorçamentação, para o que todas as oportunidades e pretextos eram bons: Fundações, PPP, Empresas Sombra, Titularização dos Créditos Fiscais, tudo servia para dar a aparência de menor despesa, ou de mais receita, hoje – que amanhã logo se veria.
v Estranhamente, Governos que caprichavam em interpretar com grande fluidez a generalidade das suas obrigações com origem no “orçamento universal” (pagavam tarde e a más horas, retinham verbas indevidamente sem compensar, cortavam quando lhes dava jeito), eram atacados por um escrúpulo reverencial nos contratos que proporcionavam a desorçamentação. Mesmo quando esses contratos eram imperfeitos à luz do Direito Português, logo anuláveis.
v Nas PPP, por exemplo. Existem cláusulas secretas que, por serem secretas, não devem ter observado as regras e formalidades da contratação com o Estado. São válidas? Existe, em vários casos, uma manifesta desproporção entre a prestação (a auto-estrada, o hospital, etc.) e a contraprestação (o preço total a pagar). É enriquecimento sem causa? Será burla? Alguém cuidou de verificar se o valor atribuído à prestação é defensável? Paga-se o que seja, só para haver obra que se inaugure?
v Acabe-se com elas! Estatize-se! Não se pague! Era bom, era. O busílis está no modo como o 3º “P” financiou as PPP: titularizou os pagamentos futuros do Estado e vendeu as Obrigações de Titularização, principalmente a investidores institucionais estrangeiros. Trocado por miúdos: (i) constituiu Sociedades Instrumentais; (ii) cedeu a essas Sociedades Instrumentais o direito aos futuros pagamentos do Estado – e encaixou logo o preço dessa cessão; (iii) as Sociedades Instrumentais, por sua vez, emitiram as tais Obrigações para poderem liquidar por inteiro esse preço.
v Se o Estado não pagar, incumpre indirectamente perante investidores estrangeiros. Se o Estado anular com justa causa as PPP, os direitos titularizados esfumam-se. Se o Estado tributar pesadamente as Sociedades Instrumentais, as Obrigações ficam por pagar. E os investidores estrangeiros, furiosos, irão sobre elas e sobre quem as patrocinou: os (alguns) Bancos de cá, que não têm como reembolsar o preço já recebido. E nós, contribuintes, voltaremos a ter nos braços Bancos insolventes.
v Percebeu agora, Leitor, o que são as PPP - quando o 2º “P”, se não é tontinho, parece?
A. Palhinha Machado
Setembro de 2012
